Par son arrêt 1C_225/2025 du 9 février 2026, destiné à la publication, le Tribunal fédéral apporte une clarification importante en matière d’aménagement du territoire, en particulier s’agissant de la qualification des zones de verdure en milieu urbain et de la possibilité d’y prévoir des constructions souterraines.
Cet arrêt s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence de principe rendue dans l’ATF 147 II 351 (arrêt Malans/GR), tout en en précisant la portée. Dans cette dernière décision, le Tribunal fédéral avait consacré une lecture stricte du principe de séparation entre zones à bâtir et zones de non bâtir, fondée sur une logique bidimensionnelle de la planification : une parcelle appartient à une zone unique et son affectation vaut indistinctement pour la surface et le sous-sol.
Avec l’arrêt du 9 février 2026, le Tribunal fédéral confirme ce principe, tout en admettant qu’il n’exclut pas, en contexte urbain dense, une planification tridimensionnelle (surface, sous-sol, voire hauteur). Il en résulte que la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) s’applique également aux constructions souterraines et que la surface et le sous-sol peuvent être planifiés distinctement, lorsque le sous-sol remplit une fonction d’infrastructure urbaine planifiée.
L’affaire concerne ici la Ville de Maienfeld (GR) qui a engagé une procédure de planification de quartier (Quartierplanung) en vue de la création d’un parking public souterrain. Le périmètre concerné comprend une zone de verdure située en plein tissu urbain, classée en surface à des fins de protection du site et inscrite à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). La réglementation communale prévoit toutefois explicitement la possibilité d’y implanter des infrastructures souterraines, notamment un parking public.
La décision attaquée portait uniquement sur l’ouverture de la procédure de planification (Einleitungsbeschluss). Des propriétaires voisins et une association de protection du patrimoine ont recouru, soutenant que la zone concernée devait être qualifiée de zone de non bâtir, que toute construction souterraine y serait soumise au régime des constructions hors zone à bâtir (art. 24 LAT) et que la planification projetée serait ainsi vouée à l’échec dès son lancement.
La question de droit soumise au Tribunal fédéral était dès lors de savoir si une zone verte urbaine, affectée en surface à la protection du site, peut néanmoins être qualifiée – au moins pour le sous-sol – comme zone à bâtir lorsque des constructions souterraines y sont prévues de manière régulière et planifiée.
À titre préalable, le Tribunal fédéral rappelle que le recours dirigé contre une décision d’ouverture de procédure de planification n’autorise qu’un contrôle restreint : il ne s’agit pas d’examiner la conformité détaillée du projet, mais uniquement de vérifier l’absence d’obstacles juridiques manifestes à l’engagement de la planification. Cette précision exclut dès lors tout contrôle anticipé du projet de parking en tant que tel.
Sur le fond, le Tribunal fédéral procède à une analyse fonctionnelle et contextuelle de la zone litigieuse. Il relève que celle-ci :
- est enclavée dans le tissu urbain existant ;
- remplit, en surface, des objectifs classiques de protection du site et de création d’espaces libres ;
- assume, en sous-sol, une fonction clairement définie d’infrastructure de stationnement, répondant à un besoin urbain avéré, tel que prévu par la planification communale.
Notre Haute Cour souligne à cet égard que le droit de l’aménagement du territoire s’applique aussi bien au sous-sol qu’à la surface, ce qui implique que les collectivités publiques peuvent – et parfois doivent – planifier l’espace de manière tridimensionnelle.
L’apport essentiel de l’arrêt réside ainsi dans la distinction opérée avec la situation de Malans. Dans l’ATF 147 II 351, la zone de verdure concernée présentait une vocation essentiellement agricole et paysagère, située en périphérie du tissu bâti, et les constructions souterraines n’y constituaient qu’une possibilité marginale, non intégrée à une planification structurelle.
À Maienfeld, en revanche, le Tribunal fédéral retient que la constructibilité du sous-sol est expressément prévue par la réglementation et constitue un usage régulier et planifié, la zone remplit, en sous-sol, une fonction d’équipement urbain. Dans ce contexte, la zone doit être qualifiée de zone à bâtir restreinte (ou assimilée), du moins pour ce qui concerne le sous-sol.
Cette qualification emporte dès lors les conséquences importantes suivantes :
- L’article 24 LAT est inapplicable, les constructions projetées ne relevant pas du régime des constructions hors zone à bâtir.
- Le projet ne constitue pas l’accomplissement d’une tâche fédérale, faute d’application du droit fédéral sur les constructions hors zone.
- Les associations de protection de la nature et du patrimoine ne disposent pas de la qualité pour recourir sur la base de l’art. 12 LPN.
En définitive, l’arrêt ne remet pas en cause la jurisprudence stricte de l’ATF 147 II 351, mais en précise la portée, en consacrant une approche fonctionnelle de la qualification des zones en milieu urbanisé et en légitimant une planification verticale dissociant surface et sous-sol.
Pour la pratique, cet arrêt revêt une importance majeure. Il offre une base jurisprudentielle solide pour la réalisation d’infrastructures souterraines (parkings, réseaux, équipements) sous des zones de verdure urbaines, pour autant que leur fonction soit clairement définie dans la planification et qu’elles constituent un usage cohérent et régulier.
Si cette évolution jurisprudentielle répond de manière pragmatique aux besoins des villes denses, elle n’est toutefois pas sans soulever des interrogations quant à la préservation à long terme des zones de verdure en milieu urbain. En admettant une dissociation fonctionnelle entre surface et sous-sol, l’arrêt implique que la protection de ces espaces ne pourra être garantie que par une planification particulièrement rigoureuse, afin d’éviter qu’une multiplication des usages souterrains n’en compromette indirectement la vocation en surface.
Désormais, en zone urbaine, la question n’est plus seulement où l’on construit, mais à quel niveau.